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从拜登内阁人选看其新政方向之财政经贸篇

靴子落地后,我们认为后续目光需要转移到拜登的内阁人选,从而全面评估未来拜登政府的政策倾向。

目前,拜登政府经济和外交团队已经基本确定。经济团队方面,前美联储主席耶伦担任财政部长,塞西莉亚·鲁斯出任经济顾问委员会主席;外交团队方面,布林肯出任国务卿,沙利文出任国家安全顾问。此外,拜登过渡团队还任命了部分白宫幕僚人员。

拜登政府内阁成员的选任将成为判断拜登政府未来政策走向,尤其是对华政策走向的关键风向标。当前市场高度关注拜登政府未来政策走向,尤其是对华政策走向,但目前拜登过渡团队还尚未就未来对华政策主张提出较为具体的主张或方案,我们认为拜登政府内阁成员的选任将成为判断拜登政府未来政策走向,尤其是对华政策走向的关键风向标。

为此,我们将推出三篇报告,分别从总统和副总统、财政经贸与外交领域进行分析。本篇为第二篇,主要聚焦在财政和经贸领域。

 

耶论当选财长,短期有利于加强与货币政策协同,应对疫情冲击,但长期仍将注重财政平衡。

1)财政前松后紧。拜登上台后的首要任务之一便是复苏经济,财政的短期宽松不可避免。但耶论曾多次强调美国债务的不可持续性(unsustainable),与拜登加税主张契合,疫情后仍将推行平衡预算。

2)财政与货币协调性提升,但美联储独立性依旧,不会无限宽松。耶伦长达14年的美联储任职经历也为其积累了丰富的人脉资源,这也将使得拜登政府的财政政策和货币政策的协调更加充分。但美联储的独立性依旧,不会无限宽松,历史上行长转财长的通胀记忆仅为巧合。

3)关注经济不平等。拜登提名的首批6名经济团队成员中有5名的研究领域都包括了经济不平等。财政部长耶伦、三名经济顾问和管理与预算办公室主任的研究领域中均包括经济不平等现象,强调维护中产阶级和工作家庭的利益。

 

三大经济部门,新任人选聚焦能源、不平等和医改。

1)国家经济委员会主要职能是制订国家经济战略和经济政策,协调各经济部门之间的关系,并就美国及全球经济政策的有关事务为总统提供政策建议,候选人布莱恩·迪斯有政府和投资机构任职经历,参与《巴黎气候协议》谈判和可持续投资,或助推绿色能源发展。

2)经济顾问委员会的主要职责是分析并预测国内外经济形势,并向总统或相关政府机构提供关于经济增长、就业等建议。主席塞西莉亚·鲁斯及多为委员都较为关注不平等问题,或助推民主党内关于减免学生贷款等政策的推出。

3)预算办公室主任尼拉·坦登,曾在克林顿政府中作为新能源政策和医疗改革运动方面的顾问,或助推拜登医疗改革方案的推进。

 

贸易代表保守派和自由派对立,但立场都好于现任莱特西泽。

1)贸易代表方面,一派是以韦塞尔为首的保守派,一派是希尔曼、萨皮罗为首的自由派,拜登还没有表达明显的倾向。

2)两派的代表人物都较现任的莱特西泽更加支持自由贸易,有利于缓解美国的逆全球化进程。

3)候选人对中国的关注重点各有侧重,有关注5G、有关注产业链特别是汽车等,多重竞争的视角而非一味打压。

 
由于本报告篇幅较长,以下为部分节选内容。欢迎联系国君固收团队获取完整版报告。

01 从拜登内阁人选看其经济政策方向:

财政前松后紧,与货币协调共振,关注经济不平等

 

1.1.  内阁人选成为判断拜登政府施政方向的风向标

 
根据美国宪法,行政权属于总统,名义上由总统一人行使,但在实践中都会设有内阁辅助总统行使行政权,各内阁成员依据部门职责划分履行职责,在一定程度上是在“分享行政权”。
 
高龄拜登的行政权或更加“分散”,内阁重要性凸显。拜登于1942年出生,现年78岁,是美国历史上年龄最高的当选总统。拜登的高龄也意味着其在处理各项事务时精力也必然有限,对其内阁成员的依赖程度也将更大,行政权也将更多地被“分散”到内阁成员,内阁重要性凸显。
 
内阁成员的提名将成为判断拜登政府施政方向的风向标,对内是温和还是激进,对外是鹰派还是鸽派。当前学术界和市场上有很多关于拜登政府的施政方向,尤其是如何处理中美关系方面的研究,但很多观点却大相径庭,各说各理,如拜登政府对中国是继续采取保守主义策略,还是采用自由主义策略。我们认为拜登政府说什么不重要,做什么才重要,拜登对内阁成员的提名将成为判断拜登政府施政方向的风向标,内阁成员是以温和派为主还是以激进派为主,是以鹰派为主还是以鸽派为主,都暗含着拜登政府今后的施政方向。
 

1.2.  财政前松后紧

 
拜登上台后的首要任务之一便是复苏经济,他在提名经济团队人选时再次强调了这一点,“随着我们开始努力控制病毒,这个团队将在这场经济危机中为美国人民提供立即的经济救济,并帮助我们比以往任何时候都更好地重建我们的经济。”,而新一轮疫情救助法案对经济复苏必不可少,财政短期宽松势在必行。
 
耶伦诸多经济主张与拜登政策主张不谋而合,被提名为财政部长意味着拜登政府未来财政走向大体确定——短期功能财政,长期平衡财政。耶伦自2010年以来,几乎每年都会强调美国债务是不可持续的(unsustainable),在2018年甚至还称“如果我有魔杖,我会提高税收,削减退休开支”(“If I had a magic wand, I would raise taxes and cutretirement spending.”),由此可以看出经济学家出身的耶伦信奉的依旧是(长期)平衡财政理念,而这一理念也与拜登的增税改革主张不谋而合。但在新冠疫情爆发后,耶伦迅速转变立场,主张(短期)增加政府开支和赤字,发挥功能性财政的逆周期调节作用,带动经济复苏,与民主党当前希望通过更大规模的疫情救助法案相一致。
 

1.3.  财政与货币协调共振

 
耶伦的前美联储主席身份还透露出拜登政府将更加重视财政政策与货币政策之间的配合。耶伦从2004年起就开始担任旧金山联储主席,2010年开始担任美联储副主席,2014年至2018年又担任了美联储主席,可以说美联储的“圈内人”基本都是耶伦的朋友,这也将使得拜登政府的财政政策和货币政策的协调更加充分,配合更加默契。
 

1.4.  关注经济不平等

 
拜登提名的首批6名经济团队成员中有5名的研究领域都包括了经济不平等。财政部长耶伦、三名经济顾问和管理与预算办公室主任的研究领域中均包括经济不平等现象,强调维护中产阶级和工作家庭的利益,拜登经济团队也将会为缩小贫富差距而努力。
 
此外,耶伦还关注气候变化,呼吁出台相关政策,如征收二氧化碳排放税等,同时在低利率环境下利用廉价的资金进行基础设施建设等,增强应对气候变化的能力,提高经济的内生增长动力。此外,耶伦还主张多德-弗兰克法案的完整性,加强金融监管。耶伦的缓解经济不平等、应对气候变化、进行基建投资、加强金融监管等经济主张与拜登的政策主张大体一致,预示着拜登政府今后的结构性财政也将在上述这些方面发力。
 

1.5.  取消对华关税,但不会立即和轻易取消

 
拜登政府大概率将取消对华关税,但不会立即和轻易取消。拜登提名的经济团队成员绝大多数都支持自由贸易,例如财政部长耶伦批评特朗普的对华关税政策,此前她发布的一份报告认为表示国际贸易并不一定会减少工作机会,相反出口的扩张还会增加美国的就业机会。
 

1.6.  拜登政府经济政策较其竞选承诺或有“边际回撤”

 
一方面,耶伦的温和派身份意味着拜登政府的经济政策不会过于激进,在增税改革、金融监管、气候变化、基建投资等经济政策方面较此前的竞选承诺或将有“边际回撤”,另一方面共和党大概率将继续控制参议院也将对拜登政府形成掣肘。拜登此前还称已经选出了一位“令各方都能满意的财政部长”,从目前来看,耶伦确实能够让各方都能满意:一方面耶伦的经济主张大都体现了民主党内激进派(左派、进步派)的理念,迎合了党内的激进派;另一方面耶伦又属于温和派,上述的经济主张都不会像激进派那样过分偏左,这也迎合了民主党内温和派的需求。此前财政部长的热门候选人、激进派的典型代表伊丽莎白·沃伦并没有出任财政部长,也暗示着拜登政府的财政政策较此前的竞选承诺或将有“边际回撤”。从参议院选情来看,共和党大概率仍将控制参议院,也将对拜登政府形成掣肘。
 

02 财政部长:

前美联储主席珍妮特·耶伦

 
珍妮特·耶伦,现年74岁,犹太裔白人女性经济学家,前美联储主席。耶伦的丈夫是2001年诺贝尔经济学奖得主、加州大学伯克利分校经济学教授乔治·阿克尔洛夫,他们的独生子罗伯特·阿克洛夫曾在麻省理工学院斯隆商学院进修应用经济学博士后课程,现为大学经济学教授。耶伦是美联储历史上第一位女性掌门人,也将成为美国财政部历史上第一位女性掌门人。
 
从拜登内阁人选看其新政方向之财政经贸篇
1946年,耶伦出生于美国纽约州布鲁克林的一个家庭医生和小学教师家庭。1971年,25岁的耶伦获得耶鲁大学经济学博士学位,此后曾在耶鲁大学、加州大学、伯克利大学、哈佛大学和伦敦经济学院教授经济学,并一直担任加州大学伯克利分校哈斯商学院名誉教授。此外,耶伦还是美国艺术与科学学院院士,她曾任美国西方经济学协会副会长、美国经济学会副主席,以及耶鲁大学董事会成员等职务。1994年耶伦被克林顿总统提名为美联储委员会委员,1997年开始担任总统经济顾问委员会主席,同时兼任OECD经济政策委员会主席。2004年,耶伦开始担任旧金山联储主席,并于2010年被奥巴马总统提名出任美联储副主席。2013年10月,奥巴马再次提名耶伦接替伯南克出任美联储主席,并于2014年1月份获参议院表决通过,一直担任至2018年2月份。[1]
 
耶伦被外界普遍认为是“鸽派”,不仅因为她的身高,还因为她对宽松货币政策和财政政策的倡导,预计她主政下的财政部将保持积极姿态,并与美联储有较多合作。在美联储任职期间(包括担任联储主席期间),耶伦更加强调失业率的重要性。在金融危机发生后,她认为即便美国经济开始复苏,但高失业率也将可能持续存在,使得经济增速低于潜在增长率,她还驳斥了财政赤字必然引发高通胀的论点。虽然她曾在2015年12月时将美联储政策利率由零利率上调,但仍然未改变其“鸽派”立场和主张。[2]此外,耶伦还主张多德-弗兰克法案的完整性,加强金融监管,一再警告不要忘记金融危机的教训。[3]
 
在今年新冠疫情期间,耶伦也是更积极财政政策的有力倡导者,呼吁政府增加开支,带动美国经济的复苏。虽然耶伦此前一直表示美国债务是不可持续的(unsustainable),在2018年甚至还称“如果我有魔杖,我会提高税收,削减退休开支”(“If I had a magic wand, I would raise taxes and cut retirementspending.”),但在新冠疫情发生后她就表示需要增加政府开支和赤字。
 
耶伦还认为特朗普对华贸易战并没有改善美国国内就业形势,支持自由贸易。在2020年2月份的一次小组讨论中耶伦表示,特朗普的对华贸易战,一方面确实为美国一些制造商提供了一定的保护,但另一方面,关税也提高了作为对这些企业很重要的中间投入品的价格,美国的就业形势并没有改善,一直处于很糟糕的状态。[4]此外,她还领导了一份1998年的报告,该报告指出自由贸易一般不会导致失业,反而会导致工人重新分配到更好的工作岗位:“在某些情况下,贸易可以带来就业机会的增加:当失业率居高不下时,出口行业的扩张可以通过雇佣失业工人来实现。”[5]
 
耶伦还特别关注美国经济的不平等现象和气候变化。耶伦长期研究经济不平等,甚至曾表示经济不平等是对“植根于我们国家历史的价值观”的威胁。她还致力于经济政策制定者如何应对气候变化,近年来,她表示支持征收二氧化碳排放税。耶伦担任美联储主席时积累了丰富的人脉资源,并与现任联储主席鲍威尔保持紧密联系,她将充分发挥这些优势,加强与美联储的联系,强化财政政策与货币政策之间的协调与联动,或将继续重启现任财长姆努钦关闭的紧急贷款计划。[6]
 
耶伦面临着与共和党的艰难谈判。当前参议院选情对民主党不利,共和党大概率仍将继续控制参议院,但拜登政府的诸多重大政策主张均需要参议院批准。短期内耶伦将需要说服参议院多数党领袖麦康奈尔通过更大规模的疫情救助法案,中长期将会试图推动拜登的议程,包括对富人增税,在基础设施、教育和应对气候变化方面投资数万亿美元。耶伦此前也多次在国会作证,以温和、基于数据的回应来抵御公众和党派的批评,并以数十年的经济政策经验,受到国会、国际金融官员、进步人士和商界人士的尊重。
 

03  国家经济委员会主席:

布莱恩·迪斯

 
国家经济委员会主要只能是制订国家经济战略和经济政策,协调各经济部门之间的关系,并就美国及全球经济政策的有关事务为总统提供政策建议。该委员会的工作不仅涉及国内经济各部分,还会影响到全球宏观经济运行。[7]与经济顾问委员会相比,国家经济委员会在白宫的实际运作过程中的影响力更大一些。[8]
 
从拜登内阁人选看其新政方向之财政经贸篇
国家经济委员会的成员大都来自政府部门及办事机构的主要负责人,委员会主席与这些官员共同工作,协调并贯彻总统的经济政策目标。委员会主席作为总统经济政策助理,他的工作得到许多精通具体领域事务专家的支持,包括两位分管国内、国际经济事务的总统副助理,其中分管国际经济事务的副助理同时需向国家安全顾问负责。此外,专家组还有若干总统特别助理,分别向农业、商业、能源、金融市场、财政政策、医疗保健、劳工和社会安全等部门主管负责。[9]
 
拜登团队已经正式宣布布赖恩·迪斯(Brian Deese)担任国家经济委员会主席。奥巴马第一任期初期,迪斯被任命为总统经济政策特别助理,在国家经济委员会任职,负责汽车产业的救助计划。2011年,迪斯被任命为国家经济委员会副主任,协调税收、金融监管、住房等方面的政策制定。2013年,迪斯被任命为管理与预算办公室副主任,2014年又被任命为代理主任。此后他又被提升为总统高级顾问,在《巴黎气候协议》的谈判中发挥重要作用。在特朗普上台后,迪斯转去担任黑石可持续投资的全球主管并一直担任至今。[10]
 
但目前迪斯也面临一定的反对声音,一些进步人士批评迪塞是全球最大的资产管理公司黑石公司的高管。“旋转门项目”(Revolving Door Project)的负责人杰夫·豪瑟称,贝莱德在美国政策决策中有大量利益,可能会对迪斯施加压力,迫使他回避一些政策问题。豪瑟说:“他要么缺席大部分工作,要么不顾利益冲突继续工作。”

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